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從源頭規范地方政府土地出讓行為
在我國土地公有制條件下，土地出讓收入既是國有土地出讓的結果，也是政府公共收入的重要組成部分。近年來，隨著城市化、工業化的快速發展，土地出讓收入增速較快，在地方政府收入中占比較高，引發瞭社會公眾的熱議。本報告從眾說紛紜的"土地財政"現象出發，比較分析瞭土地出讓收入與"土地財政"、財政、土地制度等方面的關系，試圖得出較為客觀的結論，並在此基礎上提出瞭規范土地出讓收入的一些政策措施。
土地出讓收入引發的社會非議
近年來，土地出讓收入的絕對規模和相對比重有明顯的提升，圍繞地方政府土地出讓行為引發瞭社會上諸多議論。這些議論有的是針對"土地財政"的，有些則是引申分析瞭房價、地方政府債務等相關熱點問題等。
這些議論包括：土地的批租制導致地方政府過度依賴土地出讓收入，在經濟下行周期、地方政府性債務從嚴管理影響下，這種依賴顯得越發明顯。從土地資源的稀缺性、對耕地的嚴格保護需要以及從代際公平等方面看，現階段地方政府"土地財政"的運作模式是不可持續的。分稅制體制導致財力向上集中，迫使地方政府靠"賣地"籌集公共投資資金。土地"招拍掛"競爭性出讓推高地價、房價。巨額土地出讓凈收益分配使用缺乏有效的監督約束機制。土地的公有制以及政府對土地一級市場的壟斷註定土地出讓凈收益是全體國民的公共財產，但凈收益使用的短期化、低效率、不留餘地、缺少透明度等問題都是引發社會爭議的焦點。對失地農民的補償過低，沒有處理好失地農民社會保障、就業等長期的社會問題，有失公平。土地收入支撐瞭地方政府的巨額融資。
社會對"土地財政"的矛盾焦點主要集中在地方政府過度依賴土地收益，具有明顯的不可持續性；社會對巨額土地凈收益使用的不透明、低效率等問題得不到有效解決普遍擔憂；作為公共資源，土地收益沒有切實改變百姓的福祉，反過來民眾付出的成本與獲得的收益不對稱。這些問題都發生在政府土地出讓環節，由此取"土地"與"財政"的交集，稱之為"土地財政"。
土地出讓收入與財政關系及"土地財政"
土地出讓收入，是土地交易收入，是土地出讓的結果。隻有在自願、互利、平等的原則下發生的土地交易，才能形成出讓方的土地出讓收入。這種交易從實質上說，與其他的商品交易並無兩樣。所以，土地出讓收入不具有強制性特征。在土地公有制條件下，政府代表國傢行使土地所有者的職責，土地使用權出讓形成的經濟收入理應構成政府收入，進而形成政府的必要財力。由此可見，土地出讓收入本身並非天然就形成"土地財政"。實際上，我國城鎮土地早在1987年就真正作為生產要素進入土地市場，出讓的收入歸政府擁有，但當時並沒有"土地財政"一說。"土地財政"現象是隨著土地市場交易的日益擴大和政府對土地交易方式規范化(主要實行"招拍掛")、土地出讓收入管理日益納入預算的過程中日益"崛起"的。尤其是從2007年開始，國傢對土地出讓收入管理制度進行瞭改革，將土地出讓收入總價款納入地方政府性基金預算管理，從而在統計口徑上顯性化瞭土地出讓收入規模，進一步激發瞭社會非議。
近年來，全國土地出讓收入整體呈現攀升態勢，從2007年的1 .2萬億上升到2011年的3.35億元，年均增長29.3%，而同期G D P年均增長速度為15.5%，土地出讓收入的年均增幅接近G D P的一倍。從土地出讓收入占G D P的比重來看，2009年以後土地出讓收入占G D P的比重都維持在7%以上，也明顯高於2007年和2008年。
從收入結構看，在取消預算外收入後，地方財政收入包括地方財力、基金收入以及債務收入。基金收入中絕大部分是土地出讓收入，以2011年為例，土地出讓收入為33477億元，占全部基金預算收入的75.3%。全部土地出讓收入中中央收入305億元，地方收入33173億元，占全部土地出讓收入的99.1%，占地方基金收入的86.8%。土地出讓收入已經成為地方政府可支配公共收入的重要組成部分。2007年土地出讓收入占地方一般預算收入比重為50.9%，2011年這一比例上升到63 .9%，五年間比重值最高的2009年為85%。2007年土地出讓收入占地方一般預算財力的比重為34.6%，2011年這一比例上升到44.2%，五年間比重值最高為2009年的56.8%。
綜上所述，我們可以大體體會出如下結論：引起社會大量非議的"土地財政"現象的首要原因不是土地有償使用制度本身，也不是土地出讓收入該不該歸政府擁有的事實，而是因為土地出讓收入規模日益壯大，甚至於占地方財政總財力的"半壁江山"。
近年來，隨著國傢逐步將土地出讓收入納入財政基金預算管理的過程中，在社會公眾的視野裡，"土地財政"與財政有融合的趨勢，對財政部門造成瞭較大的輿論壓力。
一些學者認為，"土地財政"產生的根本原因在於當前的財稅體制，即"在財權向上集中，事權向下轉移之時，地方政府將目光瞄向瞭土地"。
誠然，1994年分稅制確實是蘊含著中央財政收入占全國財政收入比重較為明顯提升的因素，地方政府預算內財力也因此相對下降。在地方政府缺乏舉債權和稅收立法權的情況下，相對於既定的職責劃分，財政預算內壓力的增加也是公認的。但"分稅制"也隻是僅就預算內資金進行瞭體制劃分，而對當時地方政府占比很高的預算外資金基本上沒有觸動。其原因，我們認為，一方面在於預算外資金管理不規范、資金分散和財政統籌能力不足，不具備進行體制劃分的條件，另一方面也可能是為地方政府保留一塊"自留地"，以調動積極性。不過，這也為地方政府(無論是緣於客觀的勢頭或者是出於主觀的動因)過度依賴公共預算外的資金(包括土地出讓收入)滿足支出用度提供瞭體制激勵。也就是說，客觀上助長瞭地方政府在城鎮化、工業化發展的大趨勢下，"不失時機地"通過"招、拍、掛"機制獲取土地出讓收入的沖動。
但這種激勵的程度或者效果如何，卻需要視具體情況而定。就土地出讓收入而言，其規模的大小主要還看當地經濟發展、土地供求關系和市場發育程度如何。按理說，我國中西部地區財政相對困難，理論上更應擴大土地出讓規模，但實際上並非如此。以2010年為例，京津滬等相對發達九省市的土地出讓收入約占全國三分之二，而中西部地區土地出讓收入卻僅約占全國三分之一。可見，土地出讓收入的多寡和分稅制財政體制所影響到的地方財政相對困難程度沒有直接的對應關系。
土地出讓收入與現行土地制度的關系
土地制度，尤其是土地的產權制度，決定著土地收益的歸屬。因此，土地出讓收入與土地制度有著天然的聯系。地方政府高度依賴土地出讓收入與我國土地公有制、使用制度等方面有密切關系。
---土地所有權益的地方化。我國《憲法》、《土地管理法》已明確規定我國實行社會主義土地公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。城市土地國傢所有(全民所有)，農村和城郊土地屬於集體所有。國傢所有土地的所有權由國務院代表國傢行使。但在實踐中，包括土地規劃在內絕大多數城市土地管理職責由市縣人民政府的土地行政管理部門具體執行，而農村集體土地也必須經過國傢征用後才可轉變用途，最終仍然受到地方政府規制，其結果是市縣人民政府掌控著國傢絕大多數土地資源的實際控制權，而國務院代為履行的土地所有權無論是在土地的占有、使用、收益和處置權方面都受到來自地方政府的牽制甚至是左右而被事實"虛置"，土地管理與出讓收入的管理也自然被地方政府實際主導。
---征地補償制度不完善形成瞭巨額土地購售差價。雖然1982年以來國傢多次提高征地拆遷補償標準，2004年10月國務院發佈的《關於深化改革嚴格土地管理的決定》和同年11月國土資源部出臺的《關於完善征地補償安置制度的指導意見》提出，如果原有最高賠償標準(約為耕地平均年產值的30倍)仍然不能保證被征地農民原有生活水平，可以從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼，也可按被征地片區綜合地價進行補償，但征地補償標準的依據仍然不是土地征用後的市場價值。其結果是地方政府出讓土地的價格遠遠高於征地拆遷的成本，形成瞭征地和賣地的巨大價差，激勵政府征地、儲地、賣地，攫取巨額土地出讓收入。
---土地批租制度激勵瞭地方政府高度依賴土地出讓收入。現行批租形式的土地使用權出讓制度，使政府在短期內可籌集大量資金用於加快城市基礎設施建設，改善城市環境，但同時也帶來以下突出問題：一是土地批租制誘發地方政府短期行為。批租制下，地方政府將未來若幹年的土地租金"一次性拿足"，並由當屆政府支配使用，很容易刺激地方政府短期行為，甚至誘發地方政府操控土地市場和土地價格的利益動機。當屆政府為瞭謀求任期利益的最大化，熱衷於大量批地，導致土地批租泛濫和土地開發的低效率，助長瞭當屆政府的投資熱、重復建設、政績工程、形象工程等短期行為。二是土地批租制抬高瞭住房市場的進入門檻。土地使用者把幾十年的土地租金一次性折現交付，提高瞭房地產的開發建設總成本，並直接傳導到房價上，造成住房市場進入的高門檻。三是批租制使土地收益分配異化。在"招拍掛"式的土地批租制下，盡管可以實現地價的應收盡收，但卻也使政府喪失瞭對土地未來溢價收入的掌控能力。土地溢價形成的權益收入大部分都轉化為"超額利潤"，由房地產開發商和房地產投機者獲取，由此造成非常畸形的利益分配格局，形成嚴重的社會不公。四是土地出讓金收取和使用造成嚴重的代際不公。批租制下，地方政府一次性收取幾十年的土地租金收益，導致寅吃卯糧，產生瞭較為嚴重的代際不公平。在缺乏土地批租有效監督的情況下，單屆政府大肆出讓土地，出現"本屆政府賣土地，下屆政府賣空氣"的局面，其實質是提前透支瞭本應由往後各屆政府的收支能力，損害瞭後代居民的公共利益和長遠利益。
規范地方政府土地出讓行為
西方發達國傢政府出讓土地已經有相對成熟的經驗，我們國傢公有制基礎上政府出讓土地獲得收入更是合理合法，市場經濟條件下"價高者得"也符合市場要素分配規律，問題的關鍵是在合理合法的邏輯下如何進行規范。我們認為，規范包括三個層面。首先，要對地方政府什麼條件下出讓土地、出讓多少土地需要有一個制度規范；其次，要對地方政府以何種方式獲得土地收入有更加科學的規劃；第三，要對地方政府已經形成的土地出讓收入科學合理分配。社會上對地方政府土地出讓行為的專業的和非專業的非議廣泛存在於上述三個層面。我們認為，破解社會非議需要從源頭上規范地方政府土地出讓行為，讓政府的土地資源性收入匯集財政、服務民生。
樹立土地利用政策的大局觀，賦予其相對獨立性
近年來我國多次嘗試利用土地政策調控宏觀經濟，但是地方政府土地出讓行為與"政績觀"和財政運行吃緊狀況之間的聯系不僅沒有削弱，反而有進一步加強的趨勢。當前隨著我國城市化進程快速推進，城鎮建設用地需求大幅增長，合理的用地需求與地方政府的賣地動機交織在一起，地方土地利用規劃一改再改、一擴再擴，嚴重沖擊瞭規劃的嚴肅性。因此從源頭規范地方政府土地出讓行為至關重要。首先，針對城市化的實際情況，制定市縣更為科學、嚴謹的土地利用規劃，明確規劃的法律效力，從而增強規劃執行的嚴肅性。其次，賦予並保持土地利用政策的相對獨立性，與貨幣政策和財政政策等宏觀調控政策相互配合，但不受其影響。第三，嚴格供地定額制度，促進土地集約利用。在我國目前單一的"批租制"模式下，如果不在源頭嚴格實施供地定額制度，就很難抑制地方政府"賣地"沖動。建議采取兩種供地額度審批制。其一在縮小現有地方建設用地規模的基礎上，設置地方政府年度用地定額，以此滿足其城鎮化用地正常需求量；其二中央集中一部分用地指標，機動分配給有國傢級大項目落地的土地配套指標。通過定額與機動相配合的供地模式切實解決粗放用地、閑置浪費土地、過度開發土地等問題，不斷提高土地利用效率。
盡快完善土地出讓收入取得方式改革，逐步由"批租制"走向"年租制"
所謂批租制，是指在批租期限內一次性收取土地出讓收入的地租模式。我國是在改革開放後從發達國傢和地區引入這種地租模式。應當承認，在相當長一段時間內，土地批租為地方發展經濟提供瞭大量資金。但是，當前單一的"批租"模式既沒有完全實現對土地市場多樣化需求的調節功能，也沒有在批租期限內將土地增值收益收歸公有，反而在一定程度上扭曲瞭土地市場價格形成機制。引入"年租制"的好處在於可以引導地方政府土地出讓金收取平滑化，扭轉地方政府寅吃卯糧式的土地財政模式，實現土地收益的代際均衡，並消除囤地囤房等不良行為。
改革機械式收益切割方式，建立土地出讓凈收益儲備基金制度，著眼解決長遠問題
在現行體制下，土地出讓收入主要歸市縣政府所有，土地凈收益使用的隨意、低效、重復建設以及不透明等問題始終缺乏有效的制度約束，反過來，地方政府在政績觀驅動下沒有動力將凈收益投向公共服務的薄弱環節和領域。基於此，中央政府出臺硬性規定瞭土地凈收益用於農村教育、保障房和農田水利等方面的分配比例。我們認為早期的土地出讓凈收益分配政策取向缺少明確的制度約束是問題的一個方面南投房貸，但是自上而下機械式的收益切割方式會把問題的解決引向另一個極端。城鎮化進程中土地資源升值為地方政府帶來瞭超額地租收益，是全體公民的共有財富，缺少管理是不作為，硬性切割也會脫離客觀實際，導致低效使用。我國正處於經濟體制構建完善的轉軌時期，未來中長期可預見的和不可預見的改革成本都需要財政公共支出及時跟進，目前"零打碎敲"式使用、甚至是"吃光分凈"都不是用好土地收益的最優選擇。建議整合歸並已有的具有專項性質的計提項目，改為統一按照固定比例滾動留存凈收益，設立土地收益儲備基金。有效銜接公共預算與基金預算，統籌使用土地出讓凈收益。
高度關註失地農民利益，建立城市支援農村、工業反哺農業的有效利益銜接機制
我國建設用地使用權出讓除少部分城市存量土地整理後出讓外，出讓的主體是農用地。長期以來依靠農地較低的征地補償成本維系著我國城鎮化水平的快速推進。在低成本獲得土地時代逐步過去的今天，需要清醒地認識到，要保持城鎮化水平持續、穩固提升，必需考慮農業和農村的前途，必須兼顧失地農民短期補償與長期利益，積極應對呈現擴大態勢的城鄉差距。短期來看，應該徹底扭轉失地農民補償過低的局面，在"批租制"下建議農民補償環節後置，待土地出讓完成取得收入後，設置固定補償比例，給予農民的一次性補償與土地出讓環節掛鉤；在"年租制"下讓農民獲得土地增值後的增量補償。長期來看，拉長土地出讓收益的使用視角，前瞻性地建立城市支援農村、工業反哺農業的有效利益銜接機制。
辦理信貸房貸銀行任何問題免費諮詢改革政府行政考核機制，抑制盲目出讓土地行為
通過行政體制改革和行政考核機制的調整，要切實改變目前的以經濟績效為主的目標責任制考核制度，使地方官員更加註重落實科學發展觀和合理規劃利用土地，抑制盲目出讓土地的"圈地"和"圈錢"沖動。
新聞來源http://sy.house.sina.com.cn/news/2013-07-31/09002316246.shtml
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